合法采矿、违法用地？矿业用地难题该如何破解？
来源：自然资源讲堂
日期：2023-07-10
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#矿业用地 解决路径与方式#
矿业用地需要依托矿产资源布局，位置一般都在城镇村建设用地范围外（圈外）；取得矿业权是申请矿业用地的前提条件，矿业用地主体特定；编制国土空间总体规划时很难准确确定矿业用地位置和规模；能源矿产之外的其他矿业用地不符合征地范围；矿业用地规模与城镇建设用地规模并不直接相关；矿产资源管理与土地管理政策衔接不够...造成“合法采矿、违法用地”。
202号文亮点是明确了矿业用地路径与方式，但很多问题待解，比如规划与选址、规模与指标等。
矿业用地难该如何破解？
位置特定，利用主体与方式特定，矿业用地难该如何破解？
矿产资源是指由地质作用形成的，具有开发利用价值的，赋存于地壳内部或地表，呈固态、液态或气态的自然资源。矿业用地则是指矿产资源勘探、采矿活动直接用地以及相关配套用地，国家用地分类标准对“采矿用地”有所定义，作为 “工矿用地”下的二级地类，“是指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地及排土（石）、尾矿堆放用地。” 定义较为笼统，不能涵盖矿业用地范围和体现其特点。
根据矿产资源勘探、开采活动的流程内容和特点，矿业用地依托矿产资源布局，一般包括矿产资源勘探、开采活动直接使用的土地、矿产品选、筛、洗等生产用地、为采矿活动直接服务配套的道路、办公、宿舍、仓储等用地以及堆放尾矿、废石废渣等的尾矿库用地等四类。矿业用地具有以下特点：
1、位置不可替代。矿业用地依托矿产资源，矿产资源的赋存直接决定了矿业用地的区位，具有唯一性，布局区位一般不可替代。同时，其具体用地位置、规模、时序等受矿产资源埋藏深浅、储量丰富度、开发技术、开采工艺、开发成本等因素影响，又具有一定的不确定性。因此，矿业用地一般依托资源位置，绝大多数都在城镇村建设用地范围外，即“圈外”“矿区内”，但具体位置又要取决于矿产资源开发利用方案和具体勘探开采活动，很难提前准确定位。
2、用地主体唯一。取得矿业权是申请矿业用地的前提条件，矿业用地服从服务于矿业权是矿业用地的最显著特征，用地主体与矿业权主体高度统一。
3、临时性和可恢复性。矿业用地体现的是矿业权人在矿产资源勘探开采过程中对相关土地的占用，而不是为了长期持有、开发利用。生产结束后，矿业权人一般不再占用土地，且需承担复垦修复义务。
4、利用方式的差异性。矿业用地一般在“圈外”，原地类一般为农用地或未利用地，涉及是否符合规划、用途转变与管制以及新增建设用地审批。因矿体埋藏深浅、资源赋存情况、开采方式、资源管制要求等不同，不同矿业用地内容、规模和周期具有较大差异。如勘探用地往往是在勘探期间临时使用；井工开采涉及采、选工业广场、尾矿库、道路等用地，用地范围远小于矿区范围，用地年期往往较长；露天开采用地面积大，与矿区范围基本重合，但用地时间往往较短，可以边开采边恢复；采砂采石等用地，用地周期往往更短，一般无尾矿堆放用地需求等。
矿山地质环境保护修复和土地复垦阶段涉及的土地面积原超过上述矿业用地范围，一般涉及整个矿区范围及矿区周边土地，其中属于已办理手续的矿业用地面积只占很少部分，大部分土地都属于农民集体所有的农业承包地或宅基地和集体建设用地等，这部分地在治理期间要取得原产权人同意并给与相应补偿。
目前，我国对矿业用地没有专门的法律法规或者规章文件进行规定。涉及矿业用地的相关规定散见于《民法典》、《土地管理法》（第44、45、54、57、60、63条）、《土地管理法实施条例》（第17、20、23、24、37-43条）、《矿产资源法》（第20、32、33条）、《矿产资源法实施细则》（第21、22、34、35条）、《土地复垦规定》及相关的政策文件之中。矿业用地相关政策文件主要包括：1999年国土资源部对原国家石油和化学工业局的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号），2005年国土资源部《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》（国土资函[2005]439号），2022年自然资源部《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）（点开阅读）（
明确了矿业用地路径等，不过规划和指标等内容落实难）等。上述法规政策文件的主要内容有：
1．矿产资源勘探可以临时用地，在勘探期间临时使用，签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，应当给予补偿。使用期满之日起一年内应当完成土地复垦并归还。
2.采矿用地按照建设项目用地履行相应的规划符合性审核、预审、农用地和未利用地转用审批（圈内按批次转用、圈外按单选项目转用），符合征收范围的，依法办理集体土地征收手续。
3.符合《划拨用地目录》等的能源矿业用地可以划拨方式供应，其他矿业用地应当出让、租赁、作价出资或入股等有偿使用；涉及集体建设用地，可以入股、联营方式或出让、出租等经营性集体建设用地经营性用地入市流转方式使用。经营性建设用地应当以招标拍卖挂牌方式公开供应。
4.实行重要地区限制采矿制度和重要矿床不得压覆制度。非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在港口、机场、国防工程设施圈定的地区以内，不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内，不得在国家划定的自然保护区、重要景区以及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。同时，一般建设项目不得压覆重要矿床。
5．采矿权人必须依法履行土地复垦义务。因从事开采矿产资源造成破坏的土地，采矿权人应当按照国家有关规定负责复垦，即“谁破坏、谁复垦”。
6．允许油气能源项目先行按临时用地使用，按季度汇总报批。保障石油天然气生产所需要的各项建设用地，允许石油天然气行业钻井及配套设施建设用地可先按临时用地批准使用，石油天然气生产企业于每季度末再将所需钻井及配套设施建设用地进行汇总、依法报批。
7.开展采矿用地方式改革试点，探索露天采矿用地由征收出让的方式改革为以临时用地的方式使用。
8.纳入国家和省重大项目清单的采矿项目用地可由自然资源部直接安排用地指标，未纳入的可使用年度计划指标或增减挂钩指标，还可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩。采矿用地纳入国土空间规划，鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续和允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡。符合《土地管理法》规定的土地征收公共利益用地情形的采矿用地可以征收后供地，其他采矿用地原则上不能征地，可通过集体建设用地土地使用权入股、联营，或者集体经营性建设用地入市等方式解决。
由于矿产资源管理与土地管理的法规政策不够衔接，矿业用地在规划选址、农用地转用、土地征收、供地等环节往往存在落地难题，成为矿业发展的限制因素，矿业企业和管理部门反映强烈，不少矿山存在“合法采矿、违法用地”问题。
一是矿产资源分布的不可移动性，矿业用地被动跟随性特点，决定了矿业用地一般都位于城乡建设用地区外而依托资源单独选址，但在国土空间总体规划编制和“三区三线”划定中对此考虑不足（规划过于强调精准定位，对于依托资源型的矿业用地在编制国土空间规划时是难以准确定位和精准确定建设用地规模的），造成矿业用地选址时因无规划或缺乏相应建设用地规模而无法落地，修改规划难度大、时间长，也造成后期难以办理农用地转用等用地审批手续。
二是圈外单独选址和矿业生产特点，决定矿业用地需要包括直接采矿、选矿需要的工业广场用地、尾矿库用地、矿区内道路及矿产品外运道路连接线用地，以及直接为矿山生产服务的必要办公、矿工宿舍和生活用地等，矿业用地量大且与所在城市建设用地规模、指标等关系不大，因而造成矿业用地规模和计划指标难以落实。
三是202号文明确重大项目清单以外的一般矿业项目用地指标可以通过建设用地增减挂钩、矿业用地复垦修复指标与新增矿业用地挂钩（矿业用地增减挂钩）等真正操作难度大，一是成本高，二是矿业用地增减挂钩空间小，三是自有老矿山复垦后再开发新矿山更少。
四是新《土地管理法》第45条对征地范围进行了限定，明确因军事、外交、能源、交通、水利设施、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要等六种情形可以依法征地。矿业用地，除了其中煤炭、油气等能源类用地可以征地外，其他矿种的用地均无法征地。本来按《土地管理法》第63条规定，矿业用地可以采用经营性集体建设用地入市方式解决，但国家又部署了经营性集体建设用地入市再试点，非试点地区不得办理经营性集体建设用地使用权入市手续，矿业用地又遇难题。
五是矿业用地主体的特定性，决定了不大可能采用招标拍卖挂牌等竞争性方式供地，但相关供地政策不够明确，基层资源部门操作起来顾虑多多。
六是涉矿业用地管理不够顺畅，甚至相互掣肘。矿业用地涉及资源、林草、发改、能源、水利等相关部门，各部门要求不太一致，如涉及林地转用，资源部门要求林草出手续，林草部门要求自然资源部门先修改国土空间规划，陷入互为前置的死循环；矿山企业往外运输矿产品需要修建道路连接线，发改不能立项，资源部门无法报批等。
一是根据矿业用地圈外分散、单独选址布局，以及取得采矿权是用地前提的特点，做好矿产资源规划与国土空间规划的衔接，把已设、规划期内拟设采矿权情况等与正在编制的各级国土空间总体规划相衔接，摸清规划期内采矿项目及矿业用地规模、布局等，提出规划期内矿业项目新增用地需求，将其纳入市县和乡镇国土空间总体规划文本的单独选址重点项目清单或单独选址项目清单，明确矿业项目新增用地布局的大致位置及建设用地规模和时序（本轮规划强调精准定位和规模，但对于矿业用地等单选项目，在编制国土空间规划时是不可能做到准确定位的，加之本来单独选址建设项目用地规模和指标也是指导性（非约束性）的，因此，在编制国土空间总体规划时将其列入单独选址项目清单、明确大致位置和规模，才是可行的），以便规划期内合法矿业用地符合国土空间规划。
二是明确矿业用地内容和范围和报批方式。对采矿、选矿的工业广场、尾矿库、必要的矿区内道路、外运道路连接线、必要办公、宿舍等生活用地等，一并作为矿业项目用地。
选址位于国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的矿业项目，按照单独选址产业类项目申报办理选址、预审和农用地转用审批手续等，报国务院或省人民政府审批；其中，由政府组织实施的天然气、页岩气、煤层气、地热、煤矿等能源类基础设施建设项目，确需征收农民集体所有土地的，依法申报办理征收土地审批手续。矿业用地建设用地规模和计划指标可在全省范围内统筹，不计入所在城市的城乡建设用地规模和指标考核，鼓励各地探索矿业用地增减挂钩。
选址位于国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的矿业项目（基本没有），以批次用地方式申报办理农用地转用和建设用地审批手续。
煤炭、油气等能源类矿业用地可以依法办理转用和土地征收后按国有建设用地供应；其他矿种的矿业用地在办理农用地转用转为集体建设用地后，按集体建设用地提供使用，其中，属于经营性集体建设用地使用权入市再试点城市的，可以经营性集体建设用地使用权出让、集体建设用地出租或者联营、入股等方式提供矿山企业使用；非试点城市的，可以按照《土地管理法》第60条的规定，由集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营等方式提供使用。符合条件的露天采矿用地、尾矿库用地等，也可以临时用地方式使用。
矿山地质环境保护治理和土地复垦涉及的用地，除矿权人有使用权的矿业用地外，其他大部分土地都是农民集体土地，包括农户承包地、宅基地和集体建设用地等，在治理期间应当取得原产权人同意签署使用协议，明确使用方式、补偿费用及交换条件和时限等。
四是明确矿业用地的供地政策与方式。取得采矿权是申请矿业用地的前提，矿业用地主体特定，不适用于招拍挂等竞争方式供地。因此，资源部门可以采用协议出让、租赁、入股等方式向采矿权人供应国有建设用地；集体经济组织可以采用协议出让、出租或入股、联营等方式向采矿权人提供集体建设用地；能够及时恢复交还的用地，也可以临时用地方式使用。
五是整合政府职能，推广矿地联合供应。可考虑把采矿权与必要的矿业用地打包，在采矿权出让前，政府组织相关部门把采矿权与相应必要的采矿用地、选矿用地及其他配套用地范围、面积、条件、价款等一并打包，在采矿权出让时即同步出让建设用地使用权或明确用地的有关内容（包括权属、地类、补偿标准、取得方式等等）（其实挺难的，一般矿业权出让时不大可能确定矿业用地范围、内容和规模，对于砂石类用地明确的低风险矿产资源似有可行性），成交后分别签署采矿权出让合同和用地合同。
六是严格落实矿业用地复垦和生态环境修复机制。规范和鼓励矿权人及时履行复垦修复义务，以合理利用为目标， “宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”，矿业用地复垦、修复出来的耕地、林地、建设用地等，享受“耕地占补平衡”、“建设用地增减挂钩”、“低效地再利用”、“城市更新”等政策，按照批准的复垦和修复方案施工的，施工过程中回收的废弃矿产资源属于原矿业权人的合法收益，附随产生的砂石等资源处置收益可以用于复垦修复工程。
七是鉴于矿业用地涉及到多个法律、法规与政策文件的衔接与集成，同时地方往往存在对政策法规不了解、不会用、不敢用、懒得用的问题，具体办件人员缺乏办件依据，担心问责等，建议各地可先梳理集成相关政策，研究出台矿业用地的具体办法或指导意见，在此基础上再具体办理个案矿业用地手续。
八是建议结合正在修订的《矿产资源法》及实施条例，将矿业用地管理相关内容纳入其中，保障矿产资源勘探开采合法用地。
